摘 要：要合理选择教育督导推进素质教育实施的现实路径，将过去相对比较分散的督导评估机制发展成为以素质教育为导向，督政与督学相结合，区域性督导评估与学校督导评估同步推进，综合督导评估与专项督导评估相互配合的多重组合机制，形成推进素质教育实施的合力。
关键词：教育督导；素质教育；实施；机制；路径
实施素质教育既是政府行为，也是学校行为。教育督导具有督政与督学的双重职能，是推进素质教育实施的有效机制。按照“建立自上而下的素质教育评估检查体系 ”，“把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务”的要求，教育督导要合理选择督导评估的现实路径，注重整体性，通过有效的整合，将相对比较分散的督导评估机制发展成为以素质教育为导向、督政与督学相结合、区域性督导评估与学校督导评估同步推进、综合督导评估与专项督导评估相互配合的多重组合机制，力争在机制与制度的层面取得突破，努力形成推进素质教育实施的合力。
一、实行目标管理责任制，推进年度实施素质教育目标和任务的落实
实施素质教育是一个逐步推进的过程，需要建立和健全目标管理责任制，在明确阶段性目标的基础上，落实年度工作目标和任务，强化约束机制，坚定不移地持续推进。实践证明，实施年度教育工作目标管理责任制，是在基础教育实行地方负责，分级管理的体制下，在政府简政放权的条件下落实年度工作目标和任务的有效载体。为有效推进素质教育的实施，要继续坚持并不断改进年度教育工作目标管理责任制，将目标管理责任制的内容聚焦为实施素质教育的主要目标和任务。在一个省的范围内，每年年初，省、市、县三级政府应通过适当方式签订教育工作目标管理责任书，并制定相应的督导评估指标体系。同时，应根据学校管理体制情况，由市、县两级教育行政部门与学校签订相应的目标管理责任书。通过目标管理责任书，将实施素质教育的年度目标和任务分解落实到各级政府及其有关部门以及各类学校。第二年年初，要由各级教育督导部门牵头，依据督导评估指标体系，对下级政府、有关部门及学校目标管理责任制执行结果进行督导评估，根据督导评估结果评分划等，进行表彰奖励。实行目标管理责任制，将实施素质教育的年度目标和任务作为核心内容，进行年度分解，突出素质教育在全局工作中的地位，保持素质教育工作的连续性，能够使各级政府及各有关方面及时总结经验，查找问题，明确努力的方向。
要根据实施素质教育的需要，合理确定目标管理责任书及其评估指标体系的内容。目标是管理的起点和归宿，管理的实效性在很大程度上取决于目标的明确度和科学性。要坚持从实际出发，在充分论证的基础上，将实施素质教育的重点工作以目标和任务的形式列入目标管理责任制。作为年度目标管理责任制，要突出指标设置的阶段性，使指标在年度内经过努力能够完成并可以考校评价。指标的设置要体现较强的素质教育导向，对教育的运行发挥引导和规范的作用。在具体内容上，既要包括保障素质教育实施的增加教育投入、改善办学条件、加强教师队伍建设、优化教育环境等方面的具体指标，也要包括深化课程改革、加强教育教学管理，提高教育质量等方面指标。对各项指标要明确界定其具体内容，规定具体的标准要求，划分具体的等次级别。对制约和影响实施素质教育全局的指标要加大权重，强化目标导向机制。
增强目标管理责任制的实效性，关键是加强过程管理。从一定意义上讲，目标管理责任制作为一种载体，其真正的价值不在于最后的评分划等，而在于实施过程中的引导、促进和推动作用。要高度重视目标责任的分解落实，正确理解和科学把握目标管理责任制指标的内涵，并将其分解落实到各级和各有关方面。在抓好省、市、县、乡四级纵向落实的同时，还要将相关指标横向分解落实到各有关部门，形成促进年度实施素质教育目标任务落实的合力。在此基础上，各级、各部门都应把目标管理责任制作为年度工作的重要“抓手”，围绕目标管理责任制确定的目标任务部署工作、指导工作，定期对下级、本级各有关部门目标管理责任制实施工作进行调度，及时掌握实施情况，对实施过程中的实际问题进行分析研究，督促地方和有关方面围绕素质教育的实施采取相应的对策和措施，及时解决问题和矛盾，促进实际工作的改进，使目标管理责任制的实施与教育管理工作融为一体。教育督导部门则要结合各种督导检查对目标管理责任制执行情况进行经常性的监督，并将有关检查结果引入年终评比中，形成有力的制约机制。要进一步改进督导评估的方式方法，扩大信息来源渠道，改进评价技术，努力提高评估信度。
二、开展县级政府教育工作督导评估，推进县域素质教育的实施
实施素质教育，是对所有地方、所有学校的普遍性要求，必须由个体学校的层面提升到区域的层面，在更大范围内按照素质教育的要求全面贯彻教育方针，全面提高教育质量。在我国，县级政府是真正意义上的最基层政府，拥有相对完全的财政，具有经济社会发展的统筹权。县域教育是相对完整的单元，是我国教育体系的基本构成单位，是政府行为和学校行为的集合点。因此，全面推进素质教育，必须把县域教育作为重中之重。也只有使县域教育全面走上素质教育的轨道，才可以说实施素质教育取得了实质性的进展。与之相适应，运用督导评估机制推动素质教育的实施，重点也应放在县域教育上。“全面推进素质教育是党和政府的重要职责”。在县域范围内全面实施素质教育，主要责任在县级政府。县级政府教育工作的主要内容就是全面推进素质教育的实施，这是新形势下对县级政府教育工作的更高的要求。在这种情况下，对县级政府教育工作的督导评估要以推进县域实施素质教育为目的，贯穿和体现素质教育的要求。
通过县级政府教育工作督导评估推进县域素质教育的实施，关键在于合理确定县级政府教育工作督导评估的重点和方向，坚持以实施素质教育为主题，科学设计评估标准和指标体系，着力推动政府履行实施素质教育的职责，形成政府重视和领导，各有关方面分工负责的实施素质教育的领导体制，按照素质教育的要求改革与发展教育。要通过督导评估，推动地方政府和有关方面科学把握素质教育的内涵和运行规律，明确区域素质教育实施的主要方面和重点内容，统筹教育的全面、协调、可持续发展，树立正确的教育政绩观，切实加强对素质教育工作的领导，落实实施素质教育的任务和要求，将实施素质教育贯穿于教育改革与发展的全过程中。通过督导评估，推动地方政府和有关方面转变传统的人才观，坚持按教育规律办事，从根本上改变把考试成绩和升学率作为评价教育工作和学校工作主要标准的做法，建立符合素质教育要求的对有关部门的教育工作、对学校工作的评价机制，有计划、有步骤地推进课程改革，加强教育教学管理，促进教学基本建设，推进教育信息化建设，全面提高教育质量。通过督导评估，推动县级政府和有关方面依法履行教育职责，维护教育公平，建立有利于推进素质教育实施的教育资源配置机制，优化教育资源配置，实现教育特别是义务教育的均衡发展，进一步完善教育体制，加大教育投入，努力改善办学条件，加强教师队伍建设，深化招生考试和评价制度改革，强化素质教育导向，形成良好的舆论氛围，为实施素质教育创造良好条件。
推进县域素质教育的实施是教育督导的重要职责和长期任务。在县级政府教育工作督导评估中，要勇于探索，不断改革创新，寻求在督导评估的内容、方式方法上的新突破，逐步建立起科学高效的县域实施素质教育的监督、评价和激励机制。特别是要处理好与其他以县为主要对象的督导评估的关系，按照精简、高效的原则，加强统筹，实行必要的整合。县级政府教育工作督导评估要坚持以“两基 ”为主体，同时兼顾高中阶段教育。但不管是义务教育还是非义务教育，都要把全面贯彻教育方针，全面实施素质教育作为督导评估的重要内容，强化激励机制，积极推进素质教育的实施。
三、深化学校督导评估，推进各类学校实施素质教育
“素质教育的核心阵地在学校、在课程、在教学”，学校是实施素质教育的重要主体。教育督导部门在认真抓好督政的同时，必须围绕素质教育的实施深入开展各类学校督导评估，建立科学、全面、有效的学校督导评估制度。根据“建立符合素质教育要求的对学校、教师和学生的评价机制”的要求，要构建多维度、多层面的学校督导评估体系，突出督导评估的系统性。要通过督导评估引导和促进各类学校树立科学的成才观，端正办学方向，深化改革，加快发展，提高学校管理水平，严格规范办学行为，创造良好的环境，全面贯彻教育方针，以培养创新精神和实践能力为重点，把德育、智育、体育、美育等有机地统一在教育活动的各个环节中，使诸方面教育相互渗透、协调发展，面向全体学生，促进学生的全面和谐发展。“素质教育的主战场在课堂”。特别强调要通过督导评估引导和促进各类学校把教学工作作为学校的中心工作，不断深化教育教学改革，全面推行体现素质教育要求的新课程，切实改进教学方法，更新教学手段，提高教学效率，保证教育教学质量。在督导评估中，要发挥督导的多功能作用，在加强监督的同时，通过对评估结果的深入分析，加强对学校工作的指导，使学校明确全面实施素质教育的努力方向，进而采取更加有力的措施推进素质教育。
学校督导评估要围绕素质教育的实施，保证科学性，突出导向性。无论是普通中小学校督导评估，还是职业学校督导评估，在指标设置上，都要突出素质教育的要求，强化办学方向、课程改革、教学管理、创新精神与实践能力培养、学生个性发展、教育质量等直接体现素质教育要求的指标，有效地引导各类学校加强“软件”建设，全面提高教育质量和办学水平。要处理好督导评估的全面性与针对性的关系，针对学校的个性差异，从各类学校的实际出发，在强化全面规范的同时，提出不同的目标和要求，引导和激励不同学校发挥优势，主动发展，办出特色。作为督导评估所依据的教育管理规范和标准处于经常性的调整和完善过程中，这就要求建立督导评估内容更新机制，根据实施素质教育的实际进展情况，对督导评估内容及时做出调整和完善，保证督导评估的重点更加突出，指向更加明确，更加富于生命力。在学校内部，全面实施素质教育，需要校长、教师和学生的共同努力。要扩充督导评估的内涵，把对校长，学校内部对教师、学生的评价作为学校督导评估体系的重要组成部分。按照各级教育督导部门的分工，在评估学校的同时要评价校长，指导学校认真开展教师评价和学生评价。通过三个层面的个体评价，引导和促进各类学校的校长认真贯彻执行有关法律法规和方针政策，遵循教育规律，积极推进素质教育；引导和促进广大教师不断提高自身素质和能力，充分发挥积极性和创造性，按照素质教育的要求实施教育教学；引导和促进广大学生更好地提高综合素质，实现德智体美等全面发展。
为保持督导评估机制的持久有力，必须推动各类学校督导评估走上制度化、规范化的轨道。要建立基本工作规范，明确学校督导评估的目的、范围、基本原则、程序、方法、制度要求、结果处理、职责分工等。特别是为增强督导评估的实效性，要按照政府转变职能的要求，建立政府和教育行政部门统一领导，教育督导部门牵头，省、市、县三级负责，以市、县为主的管理体制。要进一步理顺教育督导部门与其他业务机构之间的关系，充分发挥教育督导部门在学校督导评估方面的“归口”作用，提高督导评估的规范性和实效性，切实减轻学校的负担。进一步理顺各级教育督导部门的职责分工，适应中等以下教育地方负责，分级管理的体制，学校督导评估主要由市、县两级负责，省级负责统筹规划和业务指导。要建立和完善学校自评制度、工作报告制度和结果运用制度。通过建立自评制度，促进被评价者及时总结分析，不断改进工作，强化自我约束机制，增强自我发展能力。通过建立工作报告制度，加强对学校督导评估工作的经常性监督和指导，保证学校督导评估工作按计划顺利实施并切实取得成效。通过建立结果运用制度，将对学校的督导评估结果作为奖评学校，考核校长的重要依据，促进学校及学校内部各类教育主体按照素质教育的要求进行自我规范、自我完善。
四、强化专项督导评估，推进实施素质教育难点和热点问题的解决
由于多方面的原因，素质教育的实施还面临诸多困难和问题，特别是受到一些难点和热点问题的困扰。在这种情况下，要善于运用专项督导评估的手段推进实施素质教育难点和热点问题的解决。专项督导评估作为教育督导的一种形式，具有内容相对单一，针对性强，方式方法灵活等特点，在教育督导评估中具有特殊的地位和作用。要根据不同时期、不同地方实施素质教育的实际需要，针对实施素质教育过程中遇到的一些难点和热点问题，有目的、有计划地开展专项督导评估，形成聚焦，强力推进相关实际问题的解决。专项督导评估要做到内容集中、突出重点，抓住主要矛盾，讲求实效。在实际操作中，对专项督导评估要统筹规划，控制数量，注重质量。
专项督导评估要紧紧围绕实施素质教育的难点和热点问题，增强督导评估内容的针对性。由于实施素质教育难点和热点问题在不同时期、不同地方表现不同，要从实际出发确定督导评估内容。要明确界定指标内容，使专项督导评估的指向明确具体，能够发挥较好的导向作用。专项督导评估要既督政、又督学，不仅要重视教育投入、办学条件、教师队伍建设、招生考试改革等问题，还要关注深化课程改革、严格执行课程计划、减轻学生课业负担、教育信息化、控制学生辍学等问题。既要促进政府和教育行政部门认真贯彻落实有关法律法规，加强教育教学管理，为实施素质教育创造良好的环境，又要推动教育教学改革，规范办学行为，从根本上改变片面追求升学率的错误做法，促进学校开齐学科，开足课时，开好课程，努力提高教学质量。本着立足推动，促进工作的原则，要不断强化专项督导评估结果的运用，充分发挥督导评估的导向作用和制约作用。采取实际措施，把专项督导评估的结果作为评价下级政府教育工作、教育行政部门工作和学校工作的重要依据。要将专项督导评估结果引入其他督导评估结果运用中，扩大专项督导评估的效用和影响。
要保证专项督导评估的实效性，做到查实情，见实效，必须不断改进督导评估的方式方法，积极推进督导机制的创新。对适合于进行现场抽测的督导评估内容，尽可能采取随机抽查的方式。随机抽查不预先通知、不用地方接待和陪同，住宿自理，直接抽查学校，有利于排除不必要的干扰，查到真实的情况，保证督导检查的客观公正，增强教育督导的权威，树立教育督导的良好形象，同时也减轻地方和学校的负担。要实行科学的随机抽样，在确定随机抽查对象时，要综合考虑经济状况、人口分布、教育情况、学校布局等各方面因素，按照可比较的原则确定抽查对象，以便于随机抽查结果的比较。由于采取随机抽样，地方和学校随时都可能接受抽查，形成无形的压力，促使地方和学校不断强化自我约束，开展经常性的自查和检查，积极推动实际问题的解决，会起到牵一发而动全身的作用。随机抽查需要相应的工作条件，各级政府及其教育行政部门要给予高度重视和支持，提供经费、交通工具等方面工作条件，保证督导评估的顺利进行。
参考文献：
[1]《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，1999年6月13日颁布。
[2]周济。推进素质教育任重而道远[N].人民日报， 2005—12—29(13)
